联合国安理会是人类不祥的征兆

改革仍无进展

威廉·佩顿 作者， 北京，

2023 年 9月20号

我们是否会在 9 月 27 日醒来看到头条新闻：“世界再次未能达成一致！ 和平与安全没有取得进展？” 不，像往常一样，我们会醒来阅读有关俄罗斯和乌克兰之间战争的故事，这场战争直接或间接涉及联合国安理会五个常任理事国中的四个（P5）。 也许我们还会读到许多其他战争中的一场，或者另一场政变。

那么，9月26日会发生什么呢？ 或者更确切地说，什么不会发生？ 当天，大会将结束 9 月 19 日开始的为期六天的年度高级别会议。 预计将有一百四十五位国家元首或政府首脑出席这次世界上最重要的会议。 议程包括一个关于我们在实现可持续发展目标方面进展缓慢的高级别政治论坛。 秘书长将召开气候雄心峰会，讨论我们在减排方面的轨道偏离得有多严重。 还将举行一次关于大流行预防、准备和应对的高级别会议，领导人会在会议上反思在Covid-19大流行期间国际合作的严重缺乏。 会议不会专门讨论安理会改革，但许多人将在一般性辩论期间的发言中重复呼吁安理会改革。 经过30年无果而终的安理会改革谈判，他们的言论将与选美比赛的选手在台上祝愿“世界和平”一样有分量。

在 2023 年 3 月举行的最新一届安理会改革政府间谈判 (IGN) 会议上，五常中的四常没有发表声明，而发表声明的英国则几乎没有讨论这一话题。 联合国所有 193 个会员国都一致认为，安理会亟需改革，但国际社会仍然深陷困境。 有一个笑话是“IGN”代表“It’s Going Nowhere” (毫无结果)。 看来又是如此了。

人类面临严重的安全威胁。 核毁灭的威胁再次更加剧烈地笼罩在我们头上。 对我们环境的巨大破坏正在使地球越来越接近第六次大规模灭绝（请记住，最后一次大规模物种灭绝世界消灭了所有恐龙。）我们担心我们可能无法控制人工智能和量子计算等可能结合起来的新技术。 还有无休止的“常规”战争，造成数百万人死亡，使我们持续面临爆发第三次世界大战的风险。 尽管许多西方国家将谴责对乌克兰的入侵，但 193 个成员国的代表将在一周内刻意避免直视房间里的大象——我们运作不善的联合国安理会。

预防和解决战争是安理会的职责。 四分之三个世纪过去了，最初的五常所拥有的否决权，仍然占据主导地位。 自1965年起，有10个轮换席位，共有15名成员。 然而，任何申请填补轮值席位的国家都可以被五常成员否决。 全球治理的核心是我们没有民主——我们有一个功能失调的寡头政治。

《联合国宪章》本身是在短短 10 个月内谈判、商定和签署的

1944-45 年，在两次长达 14 周、相隔半年的漫长会议上，五大国和其他 45 个国家就《联合国宪章》达成了一致。 在十个月的时间里，罗斯福和紧随其后的杜鲁门，与丘吉尔、斯大林、戴高乐、蒋介石以及其他 45 个人达成协议。 他们曾一度提出并反对，并争夺影响力，但随后在洛杉矶举行的第二次会议上，他们妥协并哄骗其他人同意（明确表示，要么他们获得否决权，要么就不会有联合国）。 第八周，此事得到了解决，所有 50 个国家的代表在一天之内签署了《宪章》，这是人类历史上的一个重要里程碑。

不幸的是，这是一个有缺陷的公式。 否决权已被使用了近300次，主要是前苏联或美国。 五常还选举安理会各小组委员会的主席，并且几乎总是为自己保留“起草人”的角色，即拟议决议的主要起草人。 他们还控制着秘书长的选择，必须批准对《联合国宪章》的任何修改，可以否决其他国家加入安理会，并在倡议获得势头之前扼杀它们，从而行使相当大的“隐藏否决权”。

尽管存在这些缺陷，安理会仍然鼓舞人心。 我曾多次亲眼目睹这一场景，包括在非公开场合，15 名代表举行了一次不太正式、但令人惊讶的坦诚会前会议。 该理事会比世界上任何一个机构都要好，这就是为什么我们必须改进它。 我们只需要就如何调整《宪章》的这一方面，即安理会的成员资格达成一致。 然而，经过30年的谈判，我们仍然没找到妥协的勇气。

今天共有 100 个国家正在交战、助长战争、或正在经历武装冲突

目前共有 39 个国家正在经历战争或参与战争（“战争”是指今年或去年直接造成至少 1,000 人死亡的冲突。）[i]这不包括间接参与的国家，例如向战争国家中一方提供武器或支持其民兵组织。 这样的国家有很多，使总数至少有60个国家要么在交战，要么在助长战争。

加上另外 15 个[ii]正在经历重大冲突（今年或去年造成死亡人数不到 1,000 人，但超过 100 人的冲突） 的国家，此类国家总数已达75 个。严格说来，朝鲜和韩国在 73 年之后仍然处于战争状态， 累计共有 77 个国家处于战争状态、助长战争或正在经历重大武装冲突。 目前至少还有 11 个尚未统计的国家在其中一场或多场冲突中支持一方（或双方！），总计 88 起冲突。另外 12 个国家[iii]正发生“小冲突”（指官方每年死亡人数不到 100 人的冲突）。今天，总共至少有 100 个不同的国家正在交战或助长战争或武装冲突。

联合国维持和平、建设和平与调解

对此，联合国安理会目前有12个维和行动特派团，其中有几个是历史悠久的，例如塞浦路斯或西撒哈拉。 当前预算年度的总成本仅为 55 亿美元（纽约市预算的 1/20），有 76,000 名士兵和 10,000 名警察和其他文职人员执行这些任务。 维持和平并不总是有效，但平均而言，它确实有效。 柬埔寨、莫桑比克和东帝汶就是一些成功的例子。 尽管如此，五常的一个成员国却多次拖欠其对特派团的捐款，而这些特派团是它投票批准的，而目前却只有一个五常成员国，中国，向这些任务派遣部队。

除一些联合国机构外，联合国建设和平基金是联合国秘书处的主要机制，旨在帮助预防冲突或重建长期和平所需的社会经济基础。 该基金每年为全世界提供的自愿捐款平均仅为 1.64 亿美元。 联合国秘书长于 2022 年提议为该基金提供每年 1 亿美元的固定预算（这大约是一架先进战斗机的价格，目前已有数千架战斗机），但遭到几位五常成员的拒绝。 相反，通过的决议特别包括，建议秘书长从私营部门筹集建设和平的资金。

在战争期间或战争迫在眉睫时，联合国的调解能力也很有限，通常会派遣一名才华横溢的特使与几名同事一起试图阻止战争——甚至是一场重大战争。 联合国前秘书长科菲·安南在叙利亚战争爆发时担任了这样的特使，但他沮丧地辞职了，这在很大程度上是因为五常未能支持他。 他在日内瓦宣布辞职的新闻发布会上抱怨“安理会内部的指责和谩骂”。[iv] 至于目前乌克兰和俄罗斯之间的战争，在俄罗斯入侵之前，联合国并没有试图进行调解。 安理会因俄罗斯的否决而陷入瘫痪，就像美国第二次非法入侵伊拉克时因美国的否决而陷入瘫痪一样。 大多数五常成员经常自己打仗或煽动战争。只有中国四十多年来没有打过仗。

这是集体的失败

将安理会改革不力的全部责任归咎于五常是错误的。 其他国家也表现出顽固态度，因其担心百年一遇的改善机会将被错过。 印度、巴西、日本和德国组成了“四国集团”，以支持彼此对常任理事国席位的要求（他们还补充说，还有两个非洲国家）。 非洲联盟确实希望至少有两个常任理事国席位，但这些席位将由其成员国轮流填补（而不是像目前那样，首先受到五常否决，然后由整个大会选举产生）。 团结谋共识小组于 2011 年在罗马举行会议，吸引了 120 个会员国参加，该小组希望通过大多数会员国的协商一致做出决策，而不是在大会中获得 2/3 的多数。 他们提议维持常任理事国席位，但按地区分配 20 个以上非常任理事国席位。 这是一个合理的提议，由明显多数议员提出，但五常不同意开始起草一项可能聚焦未来谈判的决议。

进步的曙光有时仍会出现。 去年，哥本哈根的一项提案在联大获得一致通过（好极了！），五常成员使用否决权后，将在10天内举行特别辩论，迫使否决者做出解释。 英国和法国自1989年以来就不再使用否决权也值得赞扬。法国和墨西哥还共同提出了一项提案，要求五常在大规模暴行问题上自愿不使用否决权。 2015 年，这一点得到了 104 个国家支持的行为准则的进一步认可，其中还呼吁更加民主地选举秘书长。 这两项举措都没有成功。

人类不祥的征兆

我们的世界事务的这种可悲状况对我们的未来来说是不祥之兆。 每次我们不应对这一直接挑战，不同意分配一些额外席位以使安理会更加民主，就越暴露出我们幼稚得无法共同努力。 无休无止的停滞是未来事物的不祥预兆，或许注定了人类在未来将悲惨地无法解决我们的共同问题，并最终成为一个失败的物种。

我们不需要更多的由 P5 在幕后谈判挑选出来的随机成员。 我们的世界需要更加民主的区域代表性，而不是富豪统治。 让五常坚持他们的“传统”席位和否决权。 他们永远不会放弃他们。 然而，除此之外，让他们表现出一些领导力。 他们的席位是一种责任，而不仅仅是强大的栖息地。

一个合理的建议是为五个地区[v]分别分配 5 个席位（与罗马建议的 120 个席位相当），计入其 P5 成员，总共 25 个席位。通过一项决议仍需 60% 的多数，即 15 票。 修订后的《宪章》在保留五个常任理事国席位/否决权的同时，应呼吁五常“自愿不投否决票”，并在《宪章》中规定，大会必须在投否决票后 10 天内进行辩论。

各地区应自行选择代表，而且他们的选择不应受到否决。 如果他们想要成为常任理事国，他们可以多次连选连任，从而加强该国的责任。

如果可以，我们可以让整个大会召开秘密会议，包括 145 位国家元首或政府首脑。 只要锁上门，为他们提供食物、水、床和电话，但不提供酒。 我怀疑不到30天，更不用说30年了，他们会找到解决方案。

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[i] 阿富汗、阿尔及利亚、贝宁、布基纳法索、喀麦隆、喀麦隆、乍得、哥伦比亚、刚果民主共和国、厄瓜多尔、埃塞俄比亚、加纳、海地、伊拉克、科特迪瓦、利比亚、马里、毛里塔尼亚、墨西哥、摩洛哥、缅甸、尼日尔、尼日利亚、巴基斯坦 、俄罗斯、沙特阿拉伯、索马里、南苏丹、叙利亚、多哥、突尼斯、突尼斯、乌干达、乌克兰、委内瑞拉和也门。 红十字国际委员会在统计中处于领先地位，但维基百科有最新的名单。 [ii] 亚美尼亚、阿塞拜疆、孟加拉国、中非共和国、乍得、萨尔瓦多、印度、伊朗、以色列、牙买加、巴勒斯坦、菲律宾、土耳其、莫桑比克和坦桑尼亚。 [iii] 安哥拉、埃及、巴西、格鲁吉亚、印度尼西亚、摩洛哥、巴拉圭、秘鲁、塞内加尔、泰国和西撒哈拉。 [iv] 前秘书长科菲·安南在联合国的声明，日内瓦，2012 年 8 月 2 日。 [v] 非洲国家、亚太国家、东欧国家、拉丁美洲和加勒比国家、西欧和其他国家。 阿拉伯国家的代表权在各地区之间共享。